我國耕地資源稀缺，隨著城鄉(xiāng)居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)，糧食結(jié)構(gòu)性矛盾突出，部分重要農(nóng)產(chǎn)品供給不足，然而耕地“非農(nóng)化”“非糧化”現(xiàn)象仍然存在。黨的二十屆三中全會(huì)提出“健全保障耕地用于種植基本農(nóng)作物管理體系”，強(qiáng)調(diào)在耕地利用上，優(yōu)先保障直接關(guān)系生存安全、國家安全的基本農(nóng)作物生產(chǎn)需要。保障耕地用于種植基本農(nóng)作物是一項(xiàng)系統(tǒng)性工作，一端是糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定安全供給，一端是耕地用途管控，具有較高復(fù)雜性。健全保障耕地用于種植基本農(nóng)作物管理體系不是另起爐灶，而是對(duì)現(xiàn)有政策的再聚焦、再整合、再優(yōu)化。
再聚焦：從主要農(nóng)作物到基本農(nóng)作物
基本農(nóng)作物是對(duì)過去主要農(nóng)作物的再聚焦，體現(xiàn)了關(guān)系國家戰(zhàn)略安全、人民美好生活需要的重要農(nóng)產(chǎn)品范圍從側(cè)重原料端大宗農(nóng)產(chǎn)品到兼顧消費(fèi)端食物的演化過程。
主要農(nóng)作物對(duì)應(yīng)過去的重要農(nóng)產(chǎn)品概念，符合當(dāng)時(shí)國家發(fā)展和戰(zhàn)略保障的需要。農(nóng)作物和農(nóng)產(chǎn)品在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中是前后對(duì)應(yīng)關(guān)系，前者是耕作對(duì)象，后者是最終產(chǎn)物。根據(jù)2001年原農(nóng)業(yè)部發(fā)布施行的《主要農(nóng)作物范圍規(guī)定》，主要農(nóng)作物包括稻、小麥、玉米、棉花、大豆、油菜、馬鈴薯七類，各省（自治區(qū)、直轄市）可確定其他1至2種農(nóng)作物為主要農(nóng)作物。2015年修訂的種子法把范圍縮小到稻、小麥、玉米、棉花、大豆五類，且取消了地方確定主要農(nóng)作物的權(quán)限。而重要農(nóng)產(chǎn)品概念在2020年前指的是關(guān)系國計(jì)民生和國家安全的大宗農(nóng)產(chǎn)品，側(cè)重基礎(chǔ)原料屬性。如2019年中央一號(hào)文件“實(shí)施重要農(nóng)產(chǎn)品保障戰(zhàn)略”部分明確涉及的農(nóng)產(chǎn)品有稻谷、小麥、玉米、棉花、油料、糖料、天然橡膠七類大宗農(nóng)產(chǎn)品?？梢?，主要農(nóng)作物是重要農(nóng)產(chǎn)品向生產(chǎn)環(huán)節(jié)反推的結(jié)果，其概念直接對(duì)應(yīng)了當(dāng)時(shí)的重要農(nóng)產(chǎn)品概念。
隨著居民食物消費(fèi)更加多元，重要農(nóng)產(chǎn)品的內(nèi)涵逐漸向兼顧消費(fèi)端食物擴(kuò)展。如2020年中央一號(hào)文件中，除糧食外，還重點(diǎn)提及生豬、奶業(yè)、禽類、牛羊等。2023年、2024年中央農(nóng)村工作會(huì)議均強(qiáng)調(diào)抓好糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。因此，現(xiàn)階段的重要農(nóng)產(chǎn)品概念實(shí)際上兼顧了多元化食物。
基本農(nóng)作物對(duì)應(yīng)了重要農(nóng)產(chǎn)品內(nèi)涵的演化，一方面更突出關(guān)乎人民生存、基礎(chǔ)性農(nóng)產(chǎn)品的重要性，另一方面也支撐構(gòu)建多元化食物供給的生產(chǎn)體系?；巨r(nóng)作物是指為了滿足人們基本生產(chǎn)生活需要而大面積栽培的農(nóng)作物。國家層面的基本農(nóng)作物主要包括糧食、油料、棉花、糖料、蔬菜、飼草飼料等基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性農(nóng)作物品種。從內(nèi)容來看，基本農(nóng)作物的品類增加了以往主要農(nóng)作物中沒有的蔬菜、飼料飼草，凸顯這兩類作物在保障食物消費(fèi)中的重要性。從政策執(zhí)行角度來看，強(qiáng)調(diào)基本農(nóng)作物也為后續(xù)落實(shí)構(gòu)建多元化食物供給體系提供了抓手。
再整合：銜接好現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)和土地政策
健全保障耕地用于種植基本農(nóng)作物管理體系要做好與現(xiàn)有政策的銜接，不僅有助于穩(wěn)定政策框架和市場預(yù)期，而且有利于節(jié)約體系建設(shè)和管理成本。
銜接現(xiàn)有糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)。明確重要農(nóng)產(chǎn)品保供目標(biāo)是開展基本農(nóng)作物生產(chǎn)及耕地種植用途管控的基礎(chǔ)。全國種植業(yè)、畜牧業(yè)、飼草產(chǎn)業(yè)等產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃已設(shè)定未來各類重要農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)目標(biāo)。應(yīng)充分整合上述目標(biāo)，形成糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)產(chǎn)保供目標(biāo)體系。根據(jù)保供目標(biāo)反推基本農(nóng)作物品類及生產(chǎn)目標(biāo)、耕地需求。
銜接現(xiàn)有糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)布局的各層次政策。分解基本農(nóng)作物生產(chǎn)目標(biāo)，開展耕地用途管控，應(yīng)注意充分銜接現(xiàn)有全國性種植布局規(guī)劃。比如，銜接糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)、其他農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等生產(chǎn)布局政策；銜接糧改飼等全國性生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策；銜接地方生產(chǎn)布局政策，如地方“菜籃子”市長負(fù)責(zé)制、特色農(nóng)產(chǎn)品等關(guān)系本地居民基本生活和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的布局規(guī)劃。
銜接耕地種植用途管控的相關(guān)制度。耕地種植用途管控制度需調(diào)整適應(yīng)基本農(nóng)作物的生產(chǎn)要求。根據(jù)自然資源部耕地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，耕地可種植的農(nóng)作物包括利用地表耕作層種植糧、棉、油、糖、蔬菜、飼草飼料等，以及零星間作種植的果樹、桑樹或其他樹木?；巨r(nóng)作物的提出和執(zhí)行可能突破現(xiàn)行耕地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，需要充分銜接耕地標(biāo)準(zhǔn)制定、用途管控等政策。
再優(yōu)化：在現(xiàn)有政策體系上創(chuàng)新優(yōu)化
保障耕地用于種植基本農(nóng)作物，應(yīng)在以往主要農(nóng)作物布局規(guī)劃、耕地種植用途管控等基礎(chǔ)上，進(jìn)一步創(chuàng)新優(yōu)化。
明確基本農(nóng)作物名錄及其執(zhí)行辦法?；巨r(nóng)作物名錄制定工作已經(jīng)啟動(dòng)，建議名錄制定時(shí)應(yīng)注重平急結(jié)合，既要堅(jiān)持底線思維，著眼急時(shí)糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)產(chǎn)保供，確保在極端情況下能吃得飽、挺得過；又要平急有別，在平時(shí)把穩(wěn)產(chǎn)保供與產(chǎn)量調(diào)控分開治理。執(zhí)行辦法應(yīng)明確在耕地利用上的優(yōu)先序是凸顯該作物在確保安全上的重要性，不等于該種農(nóng)作物的生產(chǎn)面積占比最大；明確名錄應(yīng)根據(jù)需要?jiǎng)討B(tài)調(diào)整，以及動(dòng)態(tài)調(diào)整的條件、時(shí)間、程序等。
基本農(nóng)作物布局要遵循自然和經(jīng)濟(jì)規(guī)律。以往耕地用途管控在城市周邊、丘陵山區(qū)問題較多，主要原因是一些地方違背資源條件、經(jīng)濟(jì)規(guī)律，因此，布局基本農(nóng)作物要注意吸取以往的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。在確保國家層面重點(diǎn)品種后，根據(jù)地方資源稟賦、氣候條件、種植制度、區(qū)位條件規(guī)劃區(qū)域性品種。城市周邊布局易腐易損耗品種，部分丘陵山區(qū)布局符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律的經(jīng)濟(jì)作物，可以避免耕地撂荒。此外，要堅(jiān)持底線思維，避免把時(shí)興作物、跟風(fēng)品種劃入基本農(nóng)作物。
整合健全耕地種植用途監(jiān)測管理體系。整合現(xiàn)有耕地質(zhì)量監(jiān)測、土地利用現(xiàn)狀調(diào)查、農(nóng)作物種植面積統(tǒng)計(jì)等數(shù)據(jù)資源，建立統(tǒng)一的耕地種植用途監(jiān)測體系。建立耕地種植用途常態(tài)化填報(bào)機(jī)制和衛(wèi)片監(jiān)督機(jī)制，及時(shí)掌握耕地種植用途變化情況。強(qiáng)化監(jiān)測結(jié)果的應(yīng)用，利用監(jiān)測數(shù)據(jù)加強(qiáng)對(duì)耕地“非農(nóng)化”“非糧化”行為的執(zhí)法監(jiān)督，將監(jiān)測結(jié)果作為調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化耕地利用布局的重要依據(jù)，為政府決策提供科學(xué)依據(jù)。
